LA GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA:
HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA
TERRITORIAL
José Fernández Pérez
Subdirector General de Actuaciones en la Costa
Dirección General de Costas
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (MOPTMA) Paseo de
la Castellana 67
28071 MADRID
Teléfono: (91) 5 97 80 75 Fax: (91) 5 97 85 10
RESUMEN:
La costa es un espacio de gran valor ambiental, que juega un importante papel
socioeconómico como lugar de ocio por excelencia. Por ello merece la máxima
protección, y su gestión debe asegurar su integridad física y su libre acceso y uso
público por todos.
De acuerdo con diversas recomendaciones internacionales, el litoral debe ser objeto
de una gestión integral, realizada desde políticas estatales de alto nivel. Esta gestión
debe integrar las distintas políticas sectoriales, y su ámbito debe tener en cuenta la
realidad física del litoral, sin detenerse en la división administrativa o política del
territorio.
Los retos que plantea la erosión general de la costa en el mundo, exigen una nueva
estrategia territorial en el litoral, que debe fundamentarse en dos aspectos.
Primero, se trata de establecer mecanismos urbanísticos, financieros y fiscales, para
favorecer que las inversiones a realizar en la costa se canalicen hacia la reubicación de
edificaciones en terrenos situados más al interior.
Y segundo, se trata de que las actuaciones para combatir la regresión de la costa, o
para mantener la integridad de las playas y de otros espacios litorales, se realicen
mediante técnicas de bajo impacto y costes de mantenimiento moderados.
LA GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
Algunas referencias internacionales
Los indudables valores ambientales que posee la franja
costera, y la gran sensibilidad de estos espacios frente
a las acciones humanas que se ejercen sobre ella o en
su entorno, han determinado que todos los países del
mundo reconozcan la necesidad de su gestión integral
en el marco de un modelo de desarrollo sostenible.
En todos los congresos y conferencias internacionales
sobre la costa se han realizado llamamientos a todos
los países como respuesta necesaria para su protección
ambiental frente a los diversos factores que amenazan
su integridad.
Muchas organizaciones internacionales han realizado
también todo tipo de pronunciamientos sobre la
necesidad de aplicar políticas integrales en torno al
PROYECTOS Y CONSTRUCCIÓN DE PLAYAS ARTIFICIALES Y REGENERACIÓN DE PLAYAS
l. La Gestión del Litoral en España
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
Ingeniería del Agua. Vol. 2 Num. Extraordinario (Abril 1995) p. 8
litoral, pues muchas de las actividades que se dan en
ese espacio influyen directamente sobre la franja más
sensible: el borde marítimo-terrestre.
Cuando en las reuniones y conferencias internacionales
se habla de la “costa”, y concretamente de la “gestión
integral de la costa” (Integrated Coastal
Management-ÍCM), es importante tener presente de
qué ámbito se está hablando.
En España es frecuente que al hablar de la “costa” nos
estemos refiriendo, como mucho, al “dominio público
marítimo-terrestre”, o a la “ribera del mar”, según las
denominaciones y definiciones más habituales en
nuestra cultura jurídica y legislación actual.
Sin embargo, cuando en la literatura especializada
internacional aparece la expresión “Coastal
Management”, se está haciendo referencia a un ámbito
territorial más amplio, tanto por el lado interior, hacia
tierra, como exterior, hacia el mar.
En general, puede decirse que el vocablo “coast” se
refiere a la franja litoral en la que se producen acciones
o actividades que tienen influencia directa sobre la
integridad del borde costero.
Realizadas las precisiones anteriores, basta reproducir
algunos párrafos de la Sección 11.17 del PROGRAMA
21 DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES
UNIDAS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y
DESARROLLO (RÍO 92), firmada por España entre
otros numerosos países de todo el mundo, para situar el
carácter de los pronunciamientos, recomendaciones y
compromisos internacionales en relación con la gestión
en la franja litoral:
“....
17.5.- Los Estados ribereños se comprometen a
proceder a una ordenación integrada y a un desarrollo
sostenible de las zonas costeras y del medio marino
sujetos a su jurisdicción nacional. Para tal fin es
necesario, entre otras cosas:
a) Crear un proceso integrado de formulación de
políticas y adopción de decisiones, en que participen
todos los sectores interesados, para fomentar la
compatibilidad y el equilibrio entre los distintos usos.
...
f) Dar a las personas, los grupos y las organizaciones
interesados, en la medida de lo posible, acceso a la
información pertinente y oportunidades de que sean
consultados y participen en la planificación y en la
adopción de decisiones en los planos apropiados.
17.6.- Cada Estado ribereño debería considerar la
posibilidad de establecer, o cuando sea necesario
reforzar, los mecanismos de coordinación apropiados
(tales como un organismo de planificación de política
de alto nivel) para la ordenación integrada y el
desarrollo sosten0ible de las zonas costeras y las zonas
marinas y de sus recursos, tanto en el plano local como
en el nacional. Tales mecanismos deberían incluir la
consulta, según proceda, con el sector académico y el
sector privado, las organizaciones no gubernamentales,
las comunidades locales, los grupos de usuarios de los
recursos y las poblaciones indígenas....
...”
Es evidente, pues, que en todos los países del mundo
se considera a la costa como un territorio especial,
cuya gestión debe reservarse a altas instancias, que
puedan tener una visión muy amplia de su
problemática, y puedan desarrollar una serie de
estrategias de gestión integrada.
Marco general de la política de costas en España
Así como en pocos países del mundo ha existido una
titularidad o propiedad estatal en la costa, en España la
“ribera del mar” ha sido históricamente “dominio
público”, cuya titularidad estatal ha sido recogida por
la Constitución Española.
La calificación de una buena parte de la costa como
“dominio público” en la legislación española equivale
a someterla al régimen jurídico de mayor protección
posible, pues se la sustrae de toda posibilidad de
tráfico mercantil.
La Ley de Costas encomienda a la Administración del
Estado la gestión y tutela de todo el dominio público
marítimo-terrestre, que comprende una franja más
amplia que la estricta “ribera del mar”, tanto hacia
tierra como, sobre todo, hacia el mar.
Ante la inexistencia de organismos de competencia
estatal que pudieran llevar a cabo las políticas
necesarias para la protección de la costa, en otros
países, en los últimos años, se ha creado organismos o
instituciones estatales especializados en el tratamiento
del litoral. Es lo que ocurre en Francia con el
“Conservatorio del Litoral”, o en el Reino Unido con
el “National Trust”, mediante los que el Estado puede
hacerse con terrenos de singular valor en la costa para
someterlos a un régimen de especial protección y
desarrollo sostenible.
Es decir, en España se da la circunstancia de que en la
mayor parte de esa franja que genéricamente se
denomina “costa”, el Estado no sólo posee la
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competencia de la gestión de la mayor parte de ese
territorio, sino que además ostenta su titularidad
demanial.
En la Ley de Costas se establece también la
competencia de la Administración del Estado para
realizar las obras necesarias para garantizar la
protección y restauración de la costa (que incluye la
creación, recuperación y regeneración de playas), así
como su libre uso público y gratuito (Artículo 111).
Este tipo de obras tienen la calificación de “interés
general”, y muchas veces afectan a más de una
Comunidad Autónoma.
Además, las competencias que tiene la Administración
del Estado sobre la costa son ejercidas a través de una
estructura administrativa con presencia en todo el
litoral español, como son los 23 Servicios Periféricos
de la Dirección General de Costas, encuadrada en el
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio
Ambiente.
Hacia la gestión integral de la costa
Los aspectos antes señalados permiten que en España
se pueda diseñar con relativa facilidad una auténtica
“política estatal de costas”, liderada por el Estado, de
acuerdo con los compromisos asumidos en la
Conferencia de Río.
La gran variedad de factores que pueden explicar la
acelerada degradación y regresión de la costa, no se
circunscriben al estricto ámbito en donde se
manifiestan estos fenómenos. Así pues, la prevención y
solución a este tipo de problemas no puede encontrarse
siempre (más bien casi nunca) en actuaciones directas
en el propio punto afectado.
Efectivamente, los grandes avances en la comprensión
de los fenómenos y leyes que gobiernan la dinámica
litoral y los procesos naturales que modelan la
morfología costera (en los que España ha contribuido
de forma destacada), exigen la contemplación de “la
costa” como un espacio amplio y complejo, cuyos
límites se extienden tierra adentro a lo largo de los
cauces, en donde nacen la mayor parte de los
materiales sueltos que integran la costa; y mar adentro,
en donde se generan las olas, que constituyen uno de
los más importantes agentes modeladores de la costa.
Asimismo, a lo largo del litoral, son los sectores
morfológicos costeros, y las unidades fisiográficas que
se agrupan en los mismos, los que establecen los
tramos en los que cualquier actuación puede afectar a
la estabilidad del sistema.
Además, desde hace ya algunos años es obligado tener
en cuenta los efectos de la subida del nivel medio del
mar, puesto que es un fenómeno incuestionable que
está siendo decisivo a la hora de plantearse cualquier
tipo de actuación en la costa, así como para la
ordenación del territorio litoral.
Por todo ello, no es posible una política eficaz para la
protección y mejora de la costa, si está limitada por la
artificiosidad con la que la división administrativa del
territorio fragmenta lo que la Naturaleza entiende
como una sola unidad.
Para dar una respuesta eficaz, consistente y homogénea
a los problemas de regresión de la costa española, es
necesario desarrollar una serie de estrategias de
actuación que sobrepasan ampliamente el ámbito de
una provincia o de una Comunidad Autónoma, y por lo
tanto cualquier política limitada por una división más
administrativa que física del litoral, siempre será
parcial, ineficaz e incapaz de dar respuesta a las serias
amenazas que existen sobre la costa.
Las competencias que el Estado posee en materia de
costas son ejercidas por el Ministerio de Obras
Públicas, Transportes y Medio Ambiente (MOPTMA),
a través de la Dirección General de Costas, y, en las
materias de su competencia específica, por Puertos del
Estado, Marina Mercante, Ministerio de Industria,
Ministerio de Agricultura y Pesca, etc...
Desde hace ya más de diez años, estas competencias se
ejercen mediante una política de costas que se
desarrolla en torno a dos grandes ejes:
* Garantizar el libre acceso y uso público de la
costa por todos los ciudadanos.
* Trabajar por el mantenimiento, la mejora y la
recuperación de la integridad física y
paisajística de la costa, especialmente de sus
espacios más valiosos: las playas y sistemas
dunares litorales, las zonas húmedas bajas del
litoral, y los acantilados litorales.
Estos objetivos, aparentemente tan sencillos, llevan
aparejados una serie de actuaciones administrativas,
jurídicas y físicas, realmente complejas, pues tienen
que enmarcarse en un contexto y en un espacio en el
que las distintas Administraciones concurren con
competencias diferentes, y en el que existen poderosos
intereses privados que, hasta hace poco, han impuesto
sus criterios de ordenación, determinando la
configuración de la costa que tantas veces se ha
deplorado.
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
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Ante este panorama, resulta evidente que los
mecanismos de coordinación entre Administraciones
que la Ley de Costas establece, así como las estrictas
limitaciones legales que impone sobre las zonas de
servidumbre, constituyen unos mínimos, es decir, son
una condición necesaria, pero no suficiente, para que
en la costa se materialice una ordenación urbanística
realmente racional y respetuosa con el destino natural
del borde costero: su libre acceso y uso público, y el
mantenimiento de su integridad física, o su
recuperación en caso necesario.
Limitaciones de la actual estructura administrativa
La puesta en marcha de una política de costas
avanzada requiere una estructura administrativa capaz
de superar las limitaciones con las que ahora la
Dirección General de Costas ejerce las competencias
que la Ley le atribuye al Estado en materia de costas.
Estas limitaciones se manifiestan en la necesidad de
que exista una cierta Autoridad que pueda “tomar
decisiones efectivas” cuando existen competencias
sectoriales diferentes sobre un mismo espacio, e
intereses públicos importantes que dependen de una
decisión acertada.
Por otra parte, es evidente que la política que inspira a
la Ley de Costas, y que el Gobierno practica desde
hace más de diez años, se desarrolla en un ambiente de
alta e inmediata rentabilidad de las inversiones que se
realizan en el litoral, que es un espacio en donde los
agentes turísticos, inmobiliarios, etc..., se mueven con
una agilidad y rapidez sorprendentes.
Ante esta situación, parece necesario que la
Administración del Estado pueda moverse y operar en
todo el territorio litoral (incluso más allá del dominio
público) con la misma rapidez, agilidad y posibilidades
que la iniciativa privada, pues tiene la obligación legal
de ejercer las acciones necesarias para conservar,
proteger y mejorar la costa; y ostenta además la
titularidad de la mayor parte (la más valiosa) del
litoral.
En algunas ocasiones, por ejemplo, el encuadre
administrativo actual ha sido obstáculo para adquirir,
con la agilidad suficiente, terrenos para la protección
efectiva de la costa, o para la creación de reservas
terrestres de sedimentos adecuados para la
alimentación artificial de las playas.
Otras veces puede resultar conveniente adquirir
terrenos y realizar actuaciones sobre ellos, con el
objeto de promover y desarrollar una ocupación del
suelo que sea compatible con los criterios que
alimentan la actual política de costas del MOPTMA,
así como para la reubicación de asentamientos que
necesitan ser desplazados de la primera línea de costa.
Esto ocurre con muchas actuaciones conjuntas de
regeneración de playas y rehabilitación del borde
marítimo en núcleos urbanos. Y lo mismo ocurre en
otros muchos puntos de la costa española, en los que
las Administraciones Local y Autonómica se ven
desbordadas para tomar la iniciativa en operaciones tan
específicamente costeras. Su papel más apropiado es el
de proporcionar el marco jurídico-urbanístico en el que
deben insertarse las actuaciones integrales más propias
de la Administración Estatal de Costas.
Es difícil que este tipo de actuaciones sean
desarrolladas por la iniciativa privada, que buscará
siempre una rentabilidad más alta e inmediata, aunque
sea a costa de un cierto sacrificio ambiental. En el
mejor de las casos, lo más que puede esperarse muchas
veces es que se cumpla estrictamente la legislación
urbanística y la de costas, y ya se expuso que eso es
siempre una condición necesaria, pero puede no ser
suficiente para garantizar una adecuada calidad y el
mantenimiento de la integridad ambiental de la costa.
Hacia un nuevo marco organizativo para la gestión
integral de la costa
El planteamiento de la necesidad de un nuevo marco
organizativo para la gestión integral de la costa se
sustenta, pues, en los siguientes puntos de partida:
* Necesidad de una política integral en la costa.
* Titularidad estatal de la mayor parte del
litoral: mar territorial y aguas interiores
(incluso lecho y subsuelo), recursos
económicos de la zona económica y
plataforma continental, islotes, ribera del mar,
zonas húmedas bajas, acantilados litorales,
etc...
* Competencia para ejercer la gestión y tutela
de estos bienes.
Y los objetivos que una nueva estructura organizativa
podría cubrir serían los siguientes:
* Liderar la planificación y gestión integral en
el litoral, incluyendo en este concepto los
ámbitos territoriales y sectoriales que tienen
incidencia o interrelación directa con la
integridad y el uso público de la costa.
* Coordinar las distintas actuaciones que
inciden directamente sobre la costa.
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
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* Dotarse de los elementos necesarios para poder
ejercer eficazmente las competencias atribuidas
por la Ley al Estado en materia de costas,
incidiendo en la planificación y ordenación en el
litoral:
- Adquirir terrenos para constituir un
Patrimonio Litoral, con criterios de
protección y desarrollo similares al del
Patrimonio Forestal.
- Promover, con plena capacidad de actuación,
determinadas actuaciones respecto la
ordenación y usos de la franja costera, con el
objetivo de dotarla de los servicios y
equipamientos necesarios para los usuarios de
la costa, y propiciar en la práctica el
desarrollo de los esquemas de ordenación y
usos de la costa que inspira la Ley de Costas.
Todo ello mediante los instrumentos previstos en la
Ley del Suelo, y con absoluto respeto de las
competencias de los Ayuntamientos y
Comunidades Autónomas, de forma similar a cómo
actúan otros organismos y entes públicos, como
GESTUR o SEPES, o la iniciativa privada.
No se trata, en ningún caso, de introducir
modificaciones en el reparto de competencias actual.
sino de que la Administración del Estado pueda jugar
un papel más activo, de liderazgo, en la planificación,
coordinación y gestión de todas las actividades que se
desarrollan en el litoral, y que puedan afectar
directamente a la integridad o al libre acceso y uso
público del borde costero.
La consecución de los objetivos señalados requiere la
constitución de un nuevo órgano, cuya denominación
podría ser “AGENCIA ESTATAL DEL LITORAL”,
“INSTITUTO NACIONAL DEL LITORAL”, u otras
similares, que debería caracterizarse por los aspectos
siguientes:
1) Encuadramiento en la Secretaría de Estado
de Medio Ambiente y Vivienda, del
MOPTMA.
2) Ejercicio de la potestad administrativa en
materia de costas, reconocida por las leyes, y
determinadas sentencias del Tribunal
Constitucional, en favor de la Administración
del Estado.
3) Carácter de Organismo Autónomo de la
Administración del Estado, con personalidad
jurídica, patrimonio y presupuesto propios,
que debe gozar de autonomía y
responsabilidad plenas en su gestión y en el
cumplimiento de sus objetivos, o bien
cualquier otro modelo de organización
adecuado.
4) Financiación:
Con respecto a la financiación, es importante situarse
entre dos extremos poco deseables:
a) Alejamiento de la responsabilidad en la
gestión mediante una financiación con base en
“subvenciones”.
b) Alejamiento del cumplimiento de los
objetivos de tipo social y proteccionista del
medio natural de una política de costas
avanzada y progresista, al vincular en exceso
la gestión a la alta e inmediata rentabilidad de
las operaciones a desarrollar en el litoral.
Por eso se considera que un modelo de financiación
adecuado podría ser el de los “CONTRATOS
PROGRAMA”, que vinculan la financiación estatal al
cumplimiento estricto de determinados estándares y
objetivos previamente fijados, con plena
responsabilidad en su consecución.
De esta manera, los objetivos trazados podrían
conseguirse mediante la movilización de los siguientes
recursos:
* Presupuestos del Estado (CONTRATOS
PROGRAMA), en una cuantía en principio
equivalente al actual Programa de Actuación
en la Costa.
* Convenios con otras Administraciones, o con
Entidades Públicas y Privadas.
* Enajenaciones.
* Operaciones crediticias.
* Ingresos por actividades.
* Subvenciones, auxilios, donaciones.
* Ingresos derivados de la gestión del dominio
público marítimo-terrestre: cánones, tasas,
sanciones, indemnizaciones, etc...
5) Estructura territorial con presencia en todas las
provincias costeras de España.
Las funciones de coordinación y liderazgo en la
planificación y gestión integral en el litoral, podrían
ejercerse mediante la constitución de unos "CONSEJOS
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ASESORES”.
Las funciones de estos “Consejos” no deberían limitar
las competencias existentes en las diversas materias,
sino que se constituirían en los foros de discusión
colectiva de los distintos planes y actuaciones
sectoriales que pueden afectar a la costa, y que
permitirán tomar a las distintas Administraciones sus
decisiones de una forma más coordinada y acertada, al
tener en cuenta las diferentes competencias y
afecciones de las acciones que se plantean en el litoral.
Incluso podrían proponer soluciones a situaciones
conflictivas para que por parte de los órganos
responsables de dictar Resoluciones, se dictaran éstas
de forma coordinada. Al mismo tiempo, podrían
proponer y fomentar usos diferentes y compatibles en
tramos concretos del litoral, así como concretar los
estándares para los que, en su caso, las normas legales
dejen un margen para su fijación precisa.
En esta línea, podría constituirse un “CONSEJO
ESTATAL DEL LITORAL”, y unos “CONSEJOS
PROVINCIALES DEL LITORAL”, en los que pueden
discutirse, entre otras cuestiones, los propios
programas de obras y actuaciones del Órgano del
Litoral, sus presupuestos, expropiaciones,
adquisiciones, enajenaciones, etc...
El “Consejo Estatal” podría estar integrado, entre
otros, por los organismos e instituciones: que tengan o
puedan tener una estrecha relación con la costa, tal
como las diversas Direcciones Generales del
MOPTMA, Puertos del Estado, otros ministerios
(Turismo, Pesca, etc...), las Comunidades Autónomas,
FEMP, ONG, etc...
En los “Consejos Provinciales” deberían estar
representados las Consejerías de Medio Ambiente,
Política Territorial, Obras Públicas, Pesca y Turismo,
de las Comunidades Autónomas litorales, municipios
costeros, ONG, representación periférica de los
Ministerios afectados, etc...
HACIA UNA NUEVA ESTRATEGIA
TERRITORIAL PARA LA COSTA
Programa de actuaciones en la costa del
MOPTMA: El Plan de Costas 93-97
El Programa de Actuaciones en la Costa, de la
Dirección General de Costas, es el programa
presupuestario anual mediante el que se ejecutan las
previsiones del Plan de Costas.
El Plan de Costas tiene, a grandes rasgos, los
siguientes objetivos inmediatos:
- Corregir aquellas situaciones que están
impidiendo o limitando una utilización
racional y pública del litoral.
- Regenerar o rehabilitar aquellos
espacios que han sido degradados,
principalmente las playas.
- Promover actuaciones que mejoren la
calidad ambiental de la costa, tanto
desde el punto de vista cualitativo como
cuantitativo, con el objeto de aumentar y
mejorar la oferta de estos espacios tan
apetecidos.
- Desarrollar actuaciones preventivas y
protectoras para controlar los procesos de
erosión y degradación de la costa, tanto
los debidos a causas naturales o no
controlables (entre los que hay que
empezar a contar con la subida del nivel
del mar), como los originados por la
acción directa del hombre.
La consecución de dichos objetivos se estructura
mediante tres subprogramas de actuación:
Mejora, ampliación y regeneración de playas y
otros espacios litorales.
Se persigue el objetivo de ampliar y mejorar la
superficie disponible de las playas existentes,
realizando las obras adecuadas, preferentemente
mediante soluciones de “tecnología blanda” o de bajo
impacto, como la aportación de arena y la
construcción, en su caso, de diques semisumergidos.
También se contempla la creación de nuevas playas y
la regeneración de aquellas que se han visto sometidas
a un proceso de degradación o regresión debido a
causas naturales o inducidas directamente por el
hombre.
En los tramos rocosos o escarpados, el objetivo es
mejorar sus condiciones de uso mediante el
acondicionamiento de zonas de reposo y
esparcimiento, y facilitar el contacto con el agua a los
usuarios de la costa.
Por otra parte, se trata también de la regeneración de
otros tramos de costa en proceso de regresión, así
como de la recuperación de espacios litorales de cierto
valor ambiental que se hayan visto degradados, como
pueden ser sistemas dunares, marismas, saladares, y
otras zonas húmedas bajas, acantilados, rasas costeras,
etc...
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
Ingeniería del Agua. Vol. 2 Num. Extraordinario (Abril 1995) p. 13
Rehabilitación del borde marítimo y defensa de
costas.
El objetivo es la rehabilitación del borde marítimo en
los tramos urbanizados de la costa, lo que normalmente
se alcanza a través de la realización de paseos
marítimos, parques litorales y otras actuaciones
similares de acondicionamiento del borde costero, con
las que se persigue lo siguiente:
- Contención de la presión urbanística.
- Eliminación de edificaciones o usos abusivos
o perjudiciales sobre el dominio público y sus
zonas de servidumbre, sustituyéndolos, en su
caso, por usos e instalaciones articulados
alrededor del paseo marítimo y en
condiciones acordes con la legislación de
costas.
- Hacer efectivas las servidumbres de
tránsito y de acceso al mar, y, en su caso,
recuperarlas si no lo fueran.
- Proporcionar un tratamiento adecuado al
borde marítimo, de modo que no
provoque efectos perjudiciales sobre las
playas.
- Rehabilitación de la fachada marítima de
las poblaciones costeras, con objeto de
mejorar la calidad de vida de los
habitantes de su entorno.
La consecución de estos objetivos requiere, en muchos
casos, una actuación urbanística simultánea de los
órganos competentes.
Por otra parte, en aquellos tramos que puedan estar
sometidos en el futuro a la acción directa del mar, el
objetivo también incluye la ejecución de las obras de
defensa necesarias.
Accesibilidad a las playas y a la ribera del mar.
Se trata de la realización de aquellas actuaciones en los
tramos no urbanizados del litoral, que hagan efectiva la
servidumbre de acceso al mar, así como para el
equipamiento y acondicionamiento del entorno de la
ribera del mar con vistas al usuario de la costa.
Las actuaciones en la costa como solución
transitoria
Es importante resaltar que la política actual de
actuaciones en la costa no puede dejar de considerarse
como un conjunto de acciones puntuales cuyo objetivo
se limita a poner un remedio circunstancial al grave
deterioro sufrido por la costa, bien debido a la agresión
de las acciones humanas que sobre el litoral se han
desarrollado, o bien por los fenómenos de regresión
costera originados por la disminución de aportes
sedimentarios a la costa, y por la subida del nivel
medio del mar en todo el planeta.
Este conjunto de actuaciones pretende que la costa
pueda recuperar, en parte, su primitiva naturaleza, y
mejorar sus condiciones para que pueda ser disfrutada
por todos.
Estos objetivos serán difícilmente alcanzados si sólo se
realizaran “obras”, por adecuadas que estas fueran,
pues lo más importante es desarrollar una serie de
actuaciones territoriales que vayan configurando una
ordenación más racional de la costa, acorde con la
intensa demanda de uso que padece, y con las
exigencias que los procesos erosivos del mar le
imponen.
Por eso es necesario que la política de actuaciones en
la costa vaya íntimamente unida a una política de
gestión urbanística, o sea, territorial, dirigida hacia un
horizonte más lejano en el que amplias zonas litorales
de España va a estar sometida a la acción destructora
del mar.
Una nueva política territorial
En este sentido, nuestra sociedad debe interiorizar que
la única solución a medio y largo plazo para la costa
española sólo puede encontrarse a través de una
auténtica política territorial con respecto a la franja
litoral, que debe empezar a sentar sus bases desde
ahora mismo, si se pretende realmente tener una costa
en las condiciones adecuadas dentro de unas décadas.
Si se pudiera realizar una reconstrucción del proceso
que llevó a la degradación de una buena parte de la
costa española, la secuencia podría ser la que ilustran
los siguientes gráficos esquemáticos.
En la situación original, los primitivos núcleos urbanos
estaban suficientemente alejados del borde del mar, de
modo que la costa conservaba sus “estructuras”
naturales de defensa, principalmente las playas y zonas
de dunas.
Durante los años 60 y 70, se destruyeron muchas zonas
de playa, especialmente los cordones dunares, y la
urbanización se extendió sobre dichas zonas hasta el
mismo borde del mar.
Paradójicamente, a pesar de que el foco de atracción de
este proceso urbanizador fueron las playas, son estas
las que primero sufrieron los efectos devastadores de
este modelo de ocupación del suelo litoral.
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
Ingeniería del Agua. Vol. 2 Num. Extraordinario (Abril 1995) p. 14
Figuras 1 y 2
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
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Figuras 3 y 4
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
Ingeniería del Agua. Vol. 2 Num. Extraordinario (Abril 1995) p. 16
Figura 5
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
Ingeniería del Agua. Vol. 2 Num. Extraordinario (Abril 1995) p. 17
Así, en muchas zonas, todos hemos podido comprobar
cómo las playas han ido desapareciendo, y cómo
apenas queda ya espacio para que los habitantes de
multitud de núcleos costeros puedan disfrutar del
contacto físico con el mar por el que se sintieron
atraídos.
Muchas veces, la desaparición de las playas ha llegado
a tal extremo que el mar daña directamente las propias
edificaciones o las infraestructuras situadas en su orilla
(aceras, paseos marítimos, calles, carreteras, etc...), por
lo que resulta frecuente ver en estas zonas todo tipo de
estructuras artificiales de defensa, como diques de
protección de escollera, muros de hormigón, etc...
Este tipo de estructuras tuvieron un alto coste de
realización, pero ahora exigen también un alto coste de
reposición y mantenimiento, pues hay que tener en
cuenta que se han tenido que construir precisamente en
aquellos tramos de costa sometidos a un fuerte proceso
de erosión.
Al mismo tiempo, las edificaciones levantadas (que
muchas veces no tienen una adecuada calidad de
construcción porque fueron fruto de un feroz proceso
especulativo) están en una fase de deterioro apreciable,
no sólo porque muchas de ellas están llegando a su
período de obsolescencia, sino porque están sometidas
a las agresivas condiciones del borde marítimo.
Hay que tener en cuenta que en estos momentos la
mayor parte de las edificaciones levantadas de forma
inadecuada junto al mismo borde del mar durante los
años 60 y 70, están necesitadas de importantes
inversiones de mantenimiento, reparación y adaptación
para acoger a un público cada más exigente.
Por todo ello, a los costes de reposición de las
estructuras marítimas en estas zonas, hay que sumar
los correspondientes a las edificaciones que es
necesario rehabilitar, reformar, remodelar, o incluso
reconstruir, a partir de estos momentos.
Ante la misma situación descrita, una opción más
blanda de tratamiento del borde marítimo, puede
consistir en intentar recuperar el medio natural en la
medida de lo posible (especialmente las playas, pues
constituyen el polo de atracción de la urbanización
litoral), utilizando para ello las técnicas más avanzadas
de la Ingeniería de Costas.
También esta opción presenta unos altos costes de
realización, y exigen a su vez unos gastos de
reposición y mantenimiento a lo largo del tiempo, que
normalmente son sustancialmente inferiores a los que
exigen las defensas de tipo rígido.
La principal ventaja que tiene la reconstrucción de las
zonas de playa, aparte de las económicas de las obras
en sí, y de las funcionales como sistema de defensa
más eficaz frente a la acción del mar, es que se
recupera un espacio de gran valor ambiental y
socioeconómico, que fue en su día el auténtico polo de
atracción del desarrollo urbanístico circundante.
En líneas generales, puede decirse que las actuaciones
que ahora está desarrollando el Ministerio de Obras
Públicas, Transportes y Medio Ambiente en la costa se
corresponden con este último esquema, y por eso hay
que reconocer que se trata de soluciones eficaces a
corto plazo, que tratan de resolver un problema muy
grave al que está sometido la costa española, y no sólo
un problema físico y ambiental, sino socioeconómico,
pues no en vano el litoral constituye un lugar
demandado y apetecido por la población española para
sus momentos de ocio y descanso y es también el
soporte de una de las principales industrias de nuestro
país: el turismo.
Por todo ello, es el momento de comenzar a plantearse
una opción con mayores perspectivas de futuro, sobre
todo si se tiene en cuenta que todas las zonas litorales
del mundo se encuentran amenazadas por un proceso
de erosión que está permanentemente alimentado por
la indudable elevación del nivel medio del mar.
Esta opción debe tener, evidentemente, un contenido
más territorial y de gestión, que de infraestructuras, si
bien hay que reconocer que su materialización requiere
una inteligente puesta en escena de las más avanzadas
y novedosas tecnologías de la Ingeniería del Litoral,
para dar a cada tramo de costa el tratamiento que su
naturaleza requiere, en función de las acciones
externas a que está sometido, y al tipo de utilización
que se le demanda.
Esta política territorial, cuyo objetivo principal sería
intentar recuperar el primitivo perfil natural de la costa,
debe estar basada en tres ideas principales:
1) Impedir a partir de ahora, e inmediatamente,
cualquier tipo de nuevas construcciones (o la
reconstrucción de antiguas edificaciones) en
la franja litoral que está directamente afectada
por los procesos litorales derivados de la
previsible subida del nivel medio del mar.
2) Promover todo tipo de medidas e incentivos
urbanísticos, fiscales y financieros para
reconducir las inversiones públicas y privadas
en dicha franja hacia terrenos situados más al
interior.
GESTIÓN INTEGRAL DE LA COSTA
Ingeniería del Agua. Vol. 2 Num. Extraordinario (Abril 1995) p. 18
Se trata de evitar que en las edificaciones
irracionalmente situadas junto al mismo borde del mar,
y construidas durante la época dorada del
desarrollismo urbanístico en la costa, se realicen
nuevas inversiones de reposición, remozamiento,
remodelación, conservación o reconstrucción, etc...,
cuando hayan llegado a su período de obsolescencia.
En este sentido, habría que considerar la
posibilidad de imponer obstáculos disuasorios
para dicho tipo de inversiones, que pueden ser de
tipo urbanístico, financiero, fiscal, etc..., al tiempo
que se prima la reconducción de las inversiones
hacia terrenos situados más al interior.
En este supuesto, cualquier actuación costera
posterior, destinada a la recuperación o al
mantenimiento de la línea de costa, podría tener un
valor muy inferior al que tendría si se tratara de
una actuación que se adentrara en el mar, pues se
trataría de una actuación a desarrollar
prácticamente en tierra, cuyos costes de
realización son moderados, y los de
mantenimiento muy bajos.
3) Promover un acondicionamiento y
equipamiento de la ribera del mar y su
entorno inmediato, para convertirla realmente
en un espacio natural de libertad para disfrute
de todos los ciudadanos, al tiempo que pueda
jugar el papel que le corresponde de cara a
contener, o servir de “colchón”, al proceso
regresivo que sufre la costa.
En este epígrafe es donde podrían entrar las
actuaciones correspondientes al Plan de Costas,
que en una primera fase (en la que ahora nos
encontramos) tendrían un carácter de remedio
ocasional, o de solución transitoria, y luego ya
podrían convertirse en actuaciones más estables
para garantizar un cierto control de la calidad
física de la configuración física de la costa.
Este planteamiento daría lugar a una nueva manera de
entender y hacer el urbanismo litoral.
En efecto, no se trata de que el planteamiento vaya
consolidando los errores urbanísticos del pasado, sino
que con la mirada puesta en el futuro, vaya
estableciendo las condiciones objetivas y materiales
para que, en un horizonte temporal no muy lejano, la
costa tenga una configuración física distinta, más
despejada y, por lo tanto, mejor preparada para
reaccionar ante los procesos erosivos que sufre, y
mejor acondicionada para que pueda ser disfrutada por
todos en condiciones adecuadas.
Afortunadamente, la legislación española del suelo
ofrece amplias posibilidades para que, junto con la
legislación de costas, se pueda desarrollar una nueva
estrategia territorial en el litoral, basada sobre todo en
medidas urbanísticas, fiscales y financieras, positivas y
negativas, que permitan ir reconstruyendo hacia atrás
el penoso proceso de ocupación y destrucción sufrido
por la costa durante los años del desarrollismo
urbanístico salvaje.
